Por Matías Battaglia y Juan Pippia
También publicado en Revista Urbana Nº 84 (septiembre/octubre de 2021)
Argentina se arriesga a concluir la década con un agravamiento de la macrocefalia del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Dicha área se compone de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y 40 municipios bonaerenses, y desde la década de 1950 experimenta un vertiginoso crecimiento demográfico. Dicho crecimiento genera que muchos servicios públicos no lleguen a prestarse, además, se producen frecuentes congestionamientos vehiculares, hay ocupación de terrenos y espacios verdes, y la falta planificación urbana genera incentivos para el surgimiento de asentamientos. En el presente artículo explicamos brevemente por qué es importante descomprimir AMBA y optar por lo que denominamos una estrategia de Ciudades Intermedias.
Cuadro de situación del AMBA
En primer lugar, procedemos a aclarar algunos conceptos claves y presentamos un breve contexto histórico. El AMBA no es igual a Conurbano Bonaerense o Gran Buenos Aires (GBA). El Conurbano es un conjunto de unos 30 municipios que rodean de forma inmediata a CABA y se subdividen en 1°, 2° y 3° Cordón, con relación a su cercanía con dicha ciudad. Mientras tanto, el AMBA se conforma de CABA, el Conurbano y otros 10 municipios más alejados (que se suman al 3° Cordón). El crecimiento demográfico se concentra –principalmente– en el Conurbano, que pasó de 2 millones de habitantes en 1950 a aproximadamente 12 millones en 2010. A su vez, en CABA, la población se “amesetó” en cerca de 3 millones desde 1950.
La relación entre CABA y AMBA (Conurbano especialmente) se gestó cuando las familias se mudaban a la periferia de la Capital para acceder a su mercado de trabajo. A comienzos del 1900 la Ciudad de Buenos Aires era el lugar natural para la radicación de empresas, dada su cercanía con el puerto. Con el paso del tiempo, las empresas comenzaron a ver rédito en instalarse en el Conurbano, privilegiando la cercanía logística al puerto y el gran mercado capitalino. Más tarde, el Gran Buenos Aires también fue desarrollando sus propios mercados dado el crecimiento poblacional y comenzó a tener gravitación propia, que se tradujo luego en materia electoral. La relación simbiótica siguió y en 2020 un estudio del Centro de Estudios Metropolitanos decía que de 2.741.500 puestos de trabajo que hay en CABA, 1.365.500 son ocupados por residentes en la ciudad y 1.376.500 por residentes en el conurbano.
Dentro de todo este escenario de simbiosis urbana que se generó, particularmente a partir de los ’80, la generación de asentamientos fue creciendo, manteniéndose en niveles altos en el SXXI. Ello terminó por provocar, de a poco, la eliminación de espacios libres para realizar obras de infraestructura o para establecer espacios verdes, necesarios para mejorar la calidad de vida. Antes de los ‘80 el patrón de crecimiento que había caracterizado a la región era de cierta organicidad y predominaban los barrios de clase media.
Otra cuestión que comenzó a popularizarse a partir de esa década son los barrios privados, que surgen como opción para la clase media que deseaba adquirir una casa de dimensiones medianas o grandes, algo inaccesible en CABA. Sin embargo, tienen una extensión considerable, poca densidad y dependen mucho del transporte automotor. Todo ello hace que brindar servicios públicos (salud, transporte, etc.) sea más caro por la dispersión poblacional (“urban sprawl”), lo cual ayuda poco a dar orden.
Actualmente, en el Conurbano hay grandes extensiones de territorio próximas al estado de anomia, ya que ninguno de los 3 niveles de gobierno pueden hacerse cargo -de manera eficiente- de funciones básicas, como la seguridad, provisión de agua y saneamiento u otras políticas esenciales. A pesar de ello, la denominada “mancha urbana” continua creciendo en el AMBA. Avanzando hacia áreas rurales o periurbanas que deberían mantenerse como espacios verdes, recreacionales, reservas ecológicas o actividades como “cinturones verdes” o programas de agricultura urbana. Empeorando la situación, la mancha urbana –generalmente– se expande con asentamientos y barrios privados, lo que dificulta la planificación urbana y la provisión de funciones básicas.
¿Qué es una estrategia de Ciudades Intermedias?
Por Ciudades Intermedias nos referimos a ciudades o municipios[1] que se encuentran alejados de las grandes áreas metropolitanas y que tienen cierto potencial de crecimiento económico. En función de lograr mejores resultados, se recomienda que reúnan 2 condiciones. Por un lado, una condición cuantitativa: deben contar con una población de entre 20.000 y 145.000 hab. aprox. Esta población permite ganar una mínima economía de escala y ordenar eficientemente el crecimiento urbano. Por otra parte, hay una condición cualitativa: deben jugar un rol logístico, económico o administrativo que les otorgue cierta influencia en su área cercana. Por rol logístico, se refiere a si cuenta con un nodo vial relevante o con una conexión ferroviaria, etc.; por rol económico, se refiere a si su economía es relevante para su área circundante, y por rol administrativo, se refiere a si cuenta con alguna institución del Estado (ya sea una sede judicial, un hospital de alta complejidad, universidad, etc.) que le otorgue una ventaja para despegar.
Sobre la variable cuantitativa, vale aclarar que las ciudades argentinas que alcanzan o superan los 145.000 (como por ej. Mar del Plata o Bahía Blanca), son centros urbanos consolidados que inclusive tienen su propia periferia y reciben flujos migratorios internos. Sumar más población allí, no es prioritario.
Por eso, las ciudades de 20.000 a 145.000 hab. son claves. Su espacio urbano tiene un tamaño idóneo para poder organizar -según criterios urbanos sostenibles- la recepción de migración. Es decir, el crecimiento puede planificarse y se adelanta a los hechos.
A través de una batería de políticas públicas se buscará impulsar el crecimiento económico de las Ciudades Intermedias. Dicho crecimiento generaría un spill-over positivo sobre su área de influencia, generando empleos y evitando la migración hacia los grandes centros urbanos. A mediano y largo plazo, el desarrollo de las Ciudades Intermedias ayudará a desacelerar el crecimiento del AMBA y otras grandes áreas metropolitanas y, al mismo tiempo, dichas ciudades y sus áreas de influencia podrían diversificar sus actividades económicas; potencialmente promoviendo al sector servicios y reduciendo su dependencia de las actividades agropecuarias (que predominan en distritos con dicho rango poblacional). A nivel macro, es claro que diversificar actividades es clave para países y ciudades, de ese modo puede haber resiliencia ante crisis de determinado tipo de producto. Entonces apuntalado en el boom agropecuario, pueden potenciarse los servicios del agro o la bioingeniería. Podemos complementar la rama principal de la actividad con spill overs tecnológicos agropecuarios.
Dicha batería de políticas públicas debería constituirse de reducciones de impuestos y ejecución de obras de infraestructura. En cuanto a la política tributaria, deberían reducirse impuestos nacionales y/o provinciales por un plazo significativo de tiempo y generarse el compromiso del municipio de no subir los impuestos (o no actualizarlos por arriba de la inflación), ni crear nuevos tributos o cargas. Los proyectos de infraestructura deberían enfocarse en la logística del transporte y la conectividad, priorizando la inversión en rutas, ferrocarriles y conectividad digital. Dichas obras corresponden, principalmente, a las esferas de Nación y/o Provincia.
El crecimiento demográfico de las Ciudades Intermedias favorecería también la radicación de industrias que actualmente optan por el AMBA. Esto sería posible dado que dichas ciudades tendrían una mejor economía de escala y también ventajas logísticas de las que hoy carecen.
La estrategia de Ciudades Intermedias también tiene un impacto medioambiental positivo. En estas Ciudades, por su tamaño, se podrían planificar políticas de movilidad sustentable; tales como el incentivo o la creación del transporte público eléctrico, el uso de bicicletas, la ampliación de espacios peatonales y otras acciones tendientes a llevar a la práctica el innovador concepto de “ciudad de 15 minutos”.
En el mediano y largo plazo, las Ciudades Intermedias favorecerían el reordenamiento político-poblacional. El interior comenzará a pesar más, ya que tendrá más población y votos. De esta forma, los problemas que en general no son vistos porque son localidades pequeñas, podrían convertirse en problemas “rentables” de solucionar por parte de las autoridades provinciales y nacionales.
¿Por dónde empezar?
Sería recomendable iniciar la estrategia de Ciudades Intermedias con aquellos municipios que más ventajas logísticas y de conectividad tienen; tanto conectividad física como digital.
Por eso, las primeras Ciudades Intermedias a desarrollarse podrían ser:
- a) Ciudades cercanas a Autopistas/Autovías o Rutas Nacionales:
Veamos algunas cuestiones técnicas para empezar. Por Autopista, y según su definición, nos referimos a una carretera con calzadas separadas para los dos sentidos de la circulación, cada una de ellas con dos o más carriles, sin cruces a nivel. Aunque también puede considerarse la cercanía a Autovías, a las cuales definimos como una carretera con calzadas separadas para los dos sentidos de la circulación, cuyas entradas y salidas no se someten a las exigencias de seguridad de las autopistas.
Estas cuestiones son importantes para el éxito de Ciudades Intermedias, porque en las zonas de alta densidad de tráfico, la Autopista o Autovía es garantía de mayor seguridad en el transporte y además baja los costos de mantenimiento de automotores. Este es un factor clave a la hora que una familia o empresa decida radicarse en ciudades del interior.
Con respecto a la mención de cercanía a Rutas Nacionales, se refiere ello a que, ante la falta de Autopista o Autovías, en términos generales, las Rutas Nacionales tenderán a estar mejor mantenidas. También, en un sentido de planificación, es más probable que una Ruta Nacional sea adaptada a Autopista o Autovía[1].
- b) Ciudades cercanas a una red Ferroviaria Primaria:
Con respecto a las redes ferroviarias, se hace énfasis en la Red Ferroviaria primaria, dado que entendemos el contexto de restricción presupuestaria argentina, y, por tanto, cabe priorizar ejes de renovación o reactivación. La Red Ferroviaria primaria[2] está, en términos generales, en mejor estado que la secundaria. Y también, su eventual recuperación es más accesible que la de un ramal en desuso (que seguro padeció robo de materiales). Desde luego, según la variación presupuestaria y macroeconómica, se puede ir extendiendo y recuperando la misma. Pero eso involucra una nueva planificación.
- c) Municipios con un alto grado de conectividad de telecomunicaciones:
Las telecomunicaciones son clave para que una ciudad prospere en el S.XXI, es por ello que se prioriza la tecnología ADSL, Cablemódem o Fibra Óptica[3] (las que mejores velocidades suelen provenir de estos tipos de conexiones). Por otro lado, se debería lograr una conectividad de 3G y 4G para la telefonía móvil. Estas condiciones facilitarían a las ciudades la atracción de empresas, de personas que puedan hacer teletrabajo, de familias, etc.
Experiencia Internacional en Ciudades Intermedias.
España ha sido un país que ha llevado a cabo políticas en este sentido. Veamos algunos ejemplos, que además pueden servir de modelo para localidades argentinas. Dos casos valen la pena señalar: Lleida (140.000 habitantes), capital de la provincia homónima en Cataluña, y Vigo (298.000 habitantes), un municipio de Pontevedra[4].
La primera es un caso exitoso de articulación de la tecnología con los ambientes rurales. Para mejorar su posicionamiento en otros rubros además del agrícola (que concentra el 70% del territorio del municipio) Lleida apostó a crear un Parque Científico y Tecnológico Agroalimentario, que apunta no sólo a mejorar el know-how agrícola sino también a ofrecer servicios I+D a demanda. A la fecha, este Parque cuenta con aproximadamente 1.400 profesionales y ha atraído a diversas empresas multinacionales tecnológicas.
También puede citarse el caso de Vigo, que ha sido beneficiado con una infraestructura diversa y confiable. Esta ciudad tiene eje en la economía naval y automotriz; la estrategia a futuro de Vigo pasa por persistir en el desarrollo de sus sectores económicos tradicionales y en apostar por la investigación aplicada. La Universidad de Vigo, con estudios aplicados en asuntos empresariales y la economía real, es parte de su futuro urbano. Del mismo modo, apuesta al desarrollo de su Zona Franca para fomentar a las industrias y, no menor, apuesta al turismo, dada su urbanización orientada a la sustentabilidad y al cuidado de la faceta cultural.
Conclusión
Uno de los desafíos más grandes que tiene Argentina es el de descomprimir el AMBA. Especialmente porque su crecimiento descontrolado perjudicaría en los hechos a un proyecto de país más descentralizado y federal, y tenderíamos a ser una nación todavía más “Ambacéntrica”. El crecimiento demográfico de dicha región -de continuar linealmente- podría llegar a valores cada vez más cercanos al 50% de la población nacional. En dicho escenario, el resto de las jurisdicciones del país perderían todavía más relevancia.
Si por motivos presupuestarios debiera optarse por una sola política para promover la estrategia de Ciudades Intermedias, dicha política debería ser la ejecución de proyectos de infraestructura. Ya que -tal como hemos podido evidenciar en el caso español- lo que acerca al llamado “interior” a generar exportaciones (de bienes y servicios) es –principalmente- la baja de los costos de conexión, digital y logísticos. Una vez que se resuelven los limitantes de la infraestructura digital y logística, se puede pensar en el mediano plazo. Hoy, sin esas inversiones, estamos atrapados en un escenario que le resta atractivo al interior y tiende a la concentración en el AMBA.
[1] La definición no es exhaustiva, dado que algunas provincias realizan inversiones importantes viales, pero por general Nación suele ser un actor relevante.
[2] Red que no dejó de usarse y se encuentra en mejor estado dado mejor mantenimiento que la secundaria o de uso ocasional.
[3] https://www.enacom.gob.ar/internet_pc11/preguntas
[4] Como se señala antes, en el caso de España, por tener distribución urbana diferente y mayor densidad poblacional, las Ciudades Intermedias allí pueden superar los 140.000 hab.
[1] La estrategia se refiere a Ciudades Intermedias, pero en varios casos, los Municipios o Partidos de Provincias argentinas tienen una cabecera que aglutina a más de 90% de la población. Por esa razón, en algunos casos se puede hablar indistintamente de Ciudades Intermedias o Municipios/Partidos.
