Por Matías Battaglia
Desde el siglo XX, cuando la población mundial comenzó a crecer exponencialmente y la urbanización siguió el mismo paso, los países han promovido una distribución equitativa de la población. Cabe señalar que la aglomeración poblacional en una ciudad dificulta la planificación urbana, dificulta la logística y tiende a generar a fomentar la inseguridad. Asimismo, mirando a un nivel nacional, la concentración en una sola región del país deja vulnerable a intereses de terceros actores, si los territorios nacionales sin población (o escasa) tienen recursos primarios.
Ahora bien, una de las ideas más repetidas que existieron para distribuir más uniformemente la población fue la de “establecer una nueva capital”. Y en Argentina, en la historia reciente, tenemos una reiteración de tal idea: Viedma-Carmen de Patagones, Santiago del Estero, La Pampa, etc. Las propuestas tienen un problema, y es que se orientan casi exclusivamente al efecto político (en contra de la idea de “centralidad porteña”). Esto se evidencia porque no hay claridad respecto a la factibilidad de que la población migre[1] en estos planes. Por eso, en este punto tenemos que ver la historia de otros países.
[1] http://www.laarena.com.ar/la_ciudad-proponen_a_la_pampa_como_nueva_capital_argentina-108201-115.html
La tensión demográfica, de necesidad de reorganización urbana y otras (de corte político) fueron clave para generar estos emprendimientos, y esto nos lleva a tener en el mundo a los siguientes países con “Capitales Planificadas”: Abuja, Nigeria (’70-‘90), Brasilia, Brasil (‘50-‘60), Yamoussoukro, Costa de Marfil (’60-’80), Astana, Kazajstán (’90) y Naypyidaw, Myanmar (’00).
Veamos el caso de Nigeria. Abuja, que fue planeada en los ’70 pero recién se pudo concretar en los ’90, no logró atraer ni cambiar la matriz poblacional. Es la cuarta ciudad del país, y la ratio con la ciudad más poblada (Lagos), que además es costera, es de 5,5.
El caso de Brasilia es similar, planeada y concretada entre los ’50 y ’60, no pudo arrebatar a las “costeras” (ya que los Estados tienen salida al mar) San Pablo y Rio de Janeiro la centralidad. La ciudad más poblada (San Pablo) tiene una ratio de 5,2 con la capital.
Pasando a Costa de Marfil, que planeo y concretó la construcción de Yamoussoukro entre los ’60 y ’90, los resultados son igualmente críticos. La nueva capital tiene una ratio de 23 con Abidjan, la ciudad más poblada y con salida al mar.
El caso de Myanmar, Naypyidaw fue creada en un marco político tenso, y a pesar de que está a una distancia relativamente corta de Rangón (ciudad principal y vieja capital), no logra atraer a la población. La ciudad oficialmente cuenta con 1 millón de habitantes, aunque se desconfía de tal número y se estima que es la mitad. Sin embargo, aún tomando datos oficiales la principal ciudad tiene una ratio 5,2 con la nueva capital.
El caso de Kazajstán remite similares características, y el impulso para el cambio de capital se debió en buena medida al colapso de la URSS y la necesidad de reordenarse territorialmente. Sin embargo, Astana no logra superar a Almaty (vieja capital), y tiene una ratio de 2,1. Dentro de los casos analizados es el más “exitoso”, apoyado en petrodólares y autoritarismo.
Posibles caminos para una resolución a la problemática poblacional: una solución intermedia
La creación de una ciudad capital nueva tiene grandes réditos políticos ya que permite a un gobernante demostrar su capacidad “civilizatoria” –al poder personalizarla a gusto– pero la solución práctica para los ciudadanos se encuentra más ligada a las “ciudades intermedias”; estrategia que se ha demostrado útil para extender la “mancha urbana”.
Para tener en claro el concepto, hay diversas maneras de catalogar a una “ciudad intermedia”; por un lado, existe un aspecto cuantitativo (que tengan entre 20.000 a 500.000 hab) y por otro lado, uno cualitativo (analizando si la ciudad ejecuta un rol de “intermediador” administrativo, logístico, económico, que le de cierta preponderancia en su región circundante).
Según el informe Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) “Construyendo una nueva agenda para las ciudades intermedias” 60% de la población mundial vive en ciudades de menos de 1 millón de habitantes y esta tendencia se acrecentará en las próximas décadas.
Ahora bien, como señala el informe y especialistas de la talla de Josep María Llop (Director de la Cátedra UNESCO de Ciudades Intermedias de la Universidad de Lleida), el enfoque de los gobiernos nacionales se suele concentrar en las grandes urbes, lo cual le permite a las mismas tener más atractivos (logísticos, culturales, económicos) pero con el efecto no deseado que es la llegada constante de población nueva que imposibilita la correcta organización urbana y satura las instalaciones existentes.
Por ello, desde el nivel nacional, cuando las Provincias no lo hicieren (por problemas de mirada coyuntural y no estratégica), debe ayudarse a resolver los principales problemas de las ciudades intermedias, que según el informe de CGLU son:
- Planificación insuficiente
- Elevado costo de servicios
- Dependencia de las instancias superiores de administración
- Desarrollo económico basado en pocos sectores
- Insuficiente promoción en el exterior
Resulta evidente que gran parte de los problemas se relacionan con la “dependencia de instancias superiores”, ya que afecta a todos los otros problemas: las ciudades intermedias no pueden mejorar su infraestructura porque no tienen la jurisdicción o no disponen del dinero, lo cual los lleva a no poder diversificar su oferta productiva y mucho menos su oferta exportable.
Sobre este tema, y pensando ya en el plano local, hay un informe revelador de Carolina Pasciaroni “Ciudades Medias: aproximación metodológica, funcionalidades y estructura productiva”, en el cual analiza a la Provincia de Buenos Aires y da cuenta que: “los Partidos Medios”, según fueran más grandes, tenían más posibilidad de tener oferta industrial, pero que los más pequeños se vinculaban principalmente a la actividad agrícola ganadera.
Si bien es comprensible esta “especialización”, es clave entender el peso de los servicios (informática e I+D) y el potencial que existiría si tales ciudades intermedias rurales pudieran ofrecerlos, ya que a diferencia de la industria los servicios son menos dependientes de la aglomeración poblacional (ya que se puede trabajar a distancia). Por caso, si bien el sector rural es predominante en la Provincia de Buenos Aires porque la gran parte de los Partidos no tienen cantidad suficiente de población como para fomentar la radicación de industrias y dependen de lo rural, sí se puede trabajar en ampliar su capacidad de servicios, agregando valor a la producción. Debe tenerse en cuenta que los mismos se pueden vincular al entorno rural (http://www.lanacion.com.ar/1442034-soluciones-digitales-para-el-agro). En este caso, los costos de ampliación de tendido de banda ancha y otros medios de conexión podría ser menor y más rápido que la extensión de vías férreas y autopistas; por tal razón, podría apuntarse a este curso de acción en el mediano plazo. No obstante, la ampliación de la infraestructura “pesada” (trenes, autopistas) no debe desestimarse, ya que si bien una ciudad quizás nunca llegue a la población necesaria como para la radicación de industria, con buenas conexiones quizás se puede crear un “mercado regional” amplio entre diversas ciudades intermedias, logrando todas una especialización en la cadena de valor.
Por otro lado, debe comprenderse que el establecimiento de Universidades en regiones situadas fuera de las capitales es otro factor que permite a una familia desarrollarse sin tener que movilizarse a las grandes urbes (además de ser un factor crítico para fomentar la tecnología).
Ahora bien, un caso exitoso que demuestra cómo la tecnología puede articularse con ambientes rurales es Lleida (140.000 hab), capital la Provincia homónima (en Cataluña, España). Con el fin de mejorar su posicionamiento en otros rubros además del agrícola (70% del territorio está orientado a cultivos) Lleida apostó a la creación del Parque Científico y Tecnológico Agroalimentario, que apunta no sólo a mejorar el know-how agrícola sino también a ofrecer servicios I+D a demanda. A la fecha cuenta con 1.400 profesionales y ha atraído a diversas empresas multinacionales tecnológicas.
Asimismo, en el plano local es vital entender que la infraestructura (dependiente de la Provincia y la Nación) es uno de los mayores constrictores del crecimiento de estas ciudades. Es necesario tener en cuenta que sin un sistema de transporte eficiente las poblaciones irán a las metrópolis y no buscaran ampliar sus actividades en su ciudad de origen, ya que los costos para una empresa localizada lejos de autopistas o trenes de cargas podrían exceder a la ganancia. En este punto puede citarse el caso de Vigo (298.000), municipio de Pontevedra (España), que ha sido beneficiada con una infraestructura diversa y confiable: Autovía del Atlántico, la Autovía A-52, ferrocarriles que la conectan con todo el país y un aeropuerto con vuelos directos a las principales ciudades de España. Y cabe señalar que aunque se cita aquí a Vigo otras ciudades intermedias de este país, León, Lleida y Logroño, cuentan con iguales beneficios (sean costeras o mediterráneas) en materia de conexiones.
Respecto a las ciudades intermedias, un factor más debe incorporarse, la variable ecológica, como Josep María Llop apunta: en ciudades con una media de 300.000 habitantes, concentran a su población en 3,8 Km, una distancia que puede recorrer en menos de 1 hora. Estas distancias son compatibles con medios de transporte que eviten la utilización del automotor (metros ligeros o bien, potenciación de ciclovías, etc.), reduciendo la contaminación. En las que tienen más de 1 millón de habitantes, este radio de población se extiende a 10 Km y el auto se vuelve crítico para la movilidad.
Todo este panorama nos lleva a pensar que la variable más importante para lograr el objetivo de desconcentrar población es la infraestructura. ¿Por qué?, porque las inversiones, recursos y el tiempo que requiere para que las obras se concreten son las más demandantes. Por caso, una ciudad puede recibir más fondos, incorporar profesionales para la planificación, etc. casi inmediatamente pero una autopista o una vía férrea de calidad se logra en tiempos bastante mayores, al menos hablamos de años.
Por esto, partimos de la idea de aprovechar la infraestructura existente para iniciar esta política de ciudades intermedias, ya que la readecuación/potenciación de la infraestructura existente sería más barato que la creación de nueva (particularmente, la ferroviaria).
En ese sentido, los siguientes mapas y cuadro nos resultan reveladores y ayudan a comprender hacia donde deberían ir los esfuerzos.
Ferrocarriles:
Autopistas:
Fuente: “Estrategias para pensar en una zona competitiva” Ing. Pablo Corradi, 2010, CREA
Fuente: http://www.oulbam.com.ar/informes_im/informe_05_2014.htm
Al observarse el mapa ferroviario queda en evidencia que los ramales bonaerenses, de ser rehabilitados, podrían generar un cambio trascendental en la dinámica del Conurbano. Por caso, tómese el ejemplo de Mercedes, un municipio pujante en la década del ’60, que logró tener tres vías férreas, Sarmiento, Belgrano y San Martín, y aunque hoy mantiene los restos de aquel sistema ninguna funciona correctamente, perjudicando la mejora de la competitividad y limitando los incentivos que tiene dicho municipio para atraer población.
Sobre las autopistas, aunque resulta entendible que las inversiones se realicen para sostener a la mayor demanda de transporte generada por el Gran Buenos Aires y la dinámica turística, no puede dejarse de lado el resto de la provincia. Sin la creación de autopistas o autovías que reduzcan los accidentes (en parte porque los camiones transportan la cosecha en lugar de que sean los trenes) y el tiempo de viaje, poca población estará dispuesta a movilizarse a una ciudad lejana del Conurbano.
Conclusiones
Luego de analizar el desempeño de las “nuevas capitales” en materia de desconcentración poblacional queda en evidencia, que no hay un correlato positivo. Por ende, debe quedar en claro que una eventual modificación de la Capital no debe pensarse en clave poblacional, aunque sí podrían esgrimirse otros factores, organizacionales, políticos, etc. que la justifiquen. Pero no deben mezclarse los argumentos.
Entonces, los problemas urbanos que aquejan a la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, y por ende, a gran parte de la población argentina, pueden comenzar a reducirse si se comienza a apoyar el crecimiento de “ciudades intermedias”. Queda a la vista la conveniencia para tomar este curso de acción, ya que tiene repercusiones positivas:
- Limita la presión sobre el Gran Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires.
- Se mejora la calidad de vida de los habitantes.
- Se diversifica la matriz productiva (si se apoya la infraestructura y educación desde la Provincia y Nación).
- Se mejora la huella ecológica, ya que las distancias son más reducidas y se puede limitar el uso del automotor.
- Se extiende la ocupación del territorio nacional, reduciendo la vulnerabilidad
Finalmente, es importante tener en consideración que para fomentar a las ciudades intermedias debe lograrse:
- Mayor profesionalización de equipos técnicos y asesores en las Ciudades (para mejorar la planificación, y en consecuencia, la capacidad de venta al exterior de productos y servicios)
- Mejorar la infraestructura, a fin de reducir costos de instalación de empresas, favorecer la migración, etc.
- Mantener parte del presupuesto disponible para que las ciudades puedan utilizarlo sin tener que consultar con todas las instancias superiores
- Favorecer vía incentivos la diversificación de la matriz productiva
Bibliografía
- Carolina Pasciaroni “Ciudades Medias: aproximación metodológica, funcionalidades y estructura productiva”, Ciencias Económicas, 2012
- Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) “Construyendo una nueva agenda para las ciudades intermedias”, 2014
- CIA Factbook (datos población Capitales)
